2010年12月24日，國務(wù)院公布了新修改的《工傷保險條例》（以下簡稱“新《條例》”），一共做了24處實質(zhì)修改、占全部條例的1/3，并于2011年1月1日正式實施。隨著一系列法律修改完善，農(nóng)民工工傷維權(quán)難題究竟在哪些方面已經(jīng)獲得了解決，哪些方面還有待改進(jìn)？（《半月談內(nèi)部版》2011年第2期）

　　加重用人單位不協(xié)助調(diào)查的行政處罰，勞動關(guān)系確認(rèn)難題依然待解

　　在破解工傷認(rèn)定難方面，新《條例》規(guī)定了對拒不協(xié)助工傷認(rèn)定調(diào)查核實的用人單位的行政處罰。用人單位拒不協(xié)助社會保障行政部門對事故進(jìn)行調(diào)查核實，可處2000元以上2萬元以下罰款。新《條例》對不協(xié)助工傷認(rèn)定調(diào)查的處罰力度加大，有利于督促用人單位配合社會保險部門調(diào)查核實工傷事故。

　　但是，工傷認(rèn)定的另一阻礙勞動關(guān)系確認(rèn)難題沒有解決。根據(jù)規(guī)定，提交勞動關(guān)系證明是認(rèn)定工傷的前提。農(nóng)民工在申請工傷認(rèn)定時，如不能提交勞動合同或證明存在事實勞動關(guān)系的材料，勞動保障行政部門一般會出具勞動關(guān)系補(bǔ)正通知書，告知勞動者通過勞動爭議仲裁來確認(rèn)勞動關(guān)系。而這一過程很漫長。

　　來京打工的吉林人孫小丹申請工傷認(rèn)定因無法提交勞動關(guān)系證據(jù)，不得已通過仲裁訴訟來確認(rèn)勞動關(guān)系。據(jù)其代理律師韓世春介紹，她的案件在勞動爭議中算少有的順利，但勞動爭議仲裁與兩審民事程序仍然用去10個月。隨著工傷保險待遇的提高，將會有越來越多的未參保用人單位通過“去勞動關(guān)系化”的手段，阻止勞動者獲得勞動關(guān)系證據(jù)，以逃避工傷賠償?shù)牧x務(wù)，或者在勞動關(guān)系確認(rèn)程序中將勞動者拖得筋疲力盡。

　　事實上，許多農(nóng)民工因不堪確認(rèn)勞動關(guān)系的漫長程序，沒堅持到工傷認(rèn)定程序就中途放棄，最后不得已接受用人單位提出的低額賠償。如果勞動者的私力救濟(jì)都可以最終確認(rèn)勞動關(guān)系的話，那么具有公權(quán)力的社會保障行政部門就更有能力來調(diào)查確認(rèn)勞動者的勞動關(guān)系了，況且社會保障行政部門本身也負(fù)有調(diào)查核實勞動者與用人單位是否存在勞動關(guān)系的職責(zé)。如果將勞動關(guān)系與工傷事故一并列入社會保障部門的調(diào)查范圍，無疑可以從根本上解決工傷認(rèn)定的難題。

　　工傷保險基金先行支付制度有望從根本上解決工傷賠償難題

　　對于工傷農(nóng)民工來說，歷盡辛苦走完所有工傷處理程序，最擔(dān)心的問題就是贏了官司拿不到錢。眾所周知，很多單位為了逃避賠償責(zé)任，往往提前轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。

　　為解決這一難題，《社會保險法》第四十一條規(guī)定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。”工傷保險待遇的主要追償責(zé)任從勞動者本人轉(zhuǎn)向工傷保險基金，工傷農(nóng)民工的工傷保險待遇有了制度保障。工傷保險基金向工傷農(nóng)民工支付工傷保險待遇后，向用人單位追償墊付工傷保險待遇的財務(wù)風(fēng)險全部由工傷保險基金承擔(dān)。工傷保險基金可以通過征收機(jī)構(gòu)向用人單位催繳、向當(dāng)?shù)匦姓块T申請直接從用人單位的賬戶劃撥或者申請人民法院扣押、查封、拍賣用人單位價值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)支付工傷保險待遇的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳工傷保險基金墊付的工傷保險待遇。

　　然而，什么情況下“用人單位不支付工傷保險待遇”依然模糊。有關(guān)專家建議，在制定《社會保險法》實施細(xì)則時，要明確限定用人單位在規(guī)定的時間內(nèi)（如60天）沒有支付工傷保險待遇的，由工傷保險基金先行支付工傷保險待遇。如果非要以勞動者窮盡法律程序（特別是執(zhí)行程序）追償為標(biāo)準(zhǔn)，那么《社會保險法》第四十一條的效用將大打折扣。

　　工傷認(rèn)定與工傷賠償是關(guān)鍵，簡化工傷處理程序是新制度努力方向

　　工傷案件處理一般要經(jīng)過3個環(huán)節(jié)：工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定和工傷保險待遇給付。對于沒有參保也沒有簽訂勞動合同的農(nóng)民工而言，還要增加一個環(huán)節(jié)即確認(rèn)勞動關(guān)系；更無奈的是，還需要經(jīng)過大量的仲裁訴訟程序才能實現(xiàn)工傷保險待遇。按照修改前的《工傷保險條例》規(guī)定，農(nóng)民工走完整個工傷處理程序，需要經(jīng)過勞動關(guān)系確認(rèn)、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇給付等共計13個法律程序，耗時最長時間可達(dá)6年以上。

　　繁雜的程序與漫長的等待往往導(dǎo)致工傷職工由輕傷拖成重傷、由重傷拖成死亡的惡果。陜西籍農(nóng)民工劉峰赴山西臨汾打工遭遇工傷，雙臂截肢時才16歲，因為工傷賠償難打官司打了10年，艱難程度可想而知。如果工傷認(rèn)定與工傷賠償在新制度下得到完全破解，那么工傷維權(quán)過程難的問題也就可以迎刃而解。

　　新《條例》也的確體現(xiàn)出了簡化工傷處理程序的努力。條文規(guī)定：對于事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確的工傷認(rèn)定申請，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出工傷認(rèn)定的決定；明確再次鑒定和復(fù)查鑒定的時限；取消工傷認(rèn)定爭議中的行政復(fù)議前置程序；規(guī)定行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止向認(rèn)定工傷的職工支付治療工傷的醫(yī)療費用。這些對參保職工的工傷權(quán)益保障無疑是有利的。但是對于未參保的農(nóng)民工而言，仍有很多難題有待破解。如新《條例》規(guī)定了“社會保險行政部門作出認(rèn)定為工傷的決定后發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟的，行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工治療工傷的醫(yī)療費用”，但如果用人單位不支付，勞動者還是要通過勞動爭議仲裁訴訟的方式來主張工傷醫(yī)療費。至于工傷醫(yī)療費以外的工傷保險待遇，還得等行政復(fù)議與行政訴訟結(jié)束以后才能主張，而那又將是一輪勞動爭議仲裁訴訟程序。如果將“行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工治療工傷的醫(yī)療費用”改為“行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工工傷保險待遇”，就不會多一輪程序的困擾。